دور المحكمة الاتحادية العليا في ترسيخ مبدأ الفصل بين السلطات تعليق على قرار المحكمة بالرقم (195/اتحادية/2023)

 

اصدرت المحكمة الاتحادية العليا القرار المذكور انفاً بمناسبة دعوى اقامها جهاز مكافحة الارهاب على مجلس النواب لإصداره الأمر النيابي الذي تضمن التريث بتوزيع قطعة أرض لمنتسبيه ، وتضمن قرار المحكمة الاتي:( الحكم بعدم صحة الامر النيابي الصادر عن الامانة العامة لمجلس النواب المرقم (105) بالعدد (1 /7 / 105) في 21 /6 /2021 ) والغاء الاجراءات المترتبة عليه ، ومنها الكتاب الصادر عن مكتب رئيس مجلس النواب بالعدد (م.ر/1444) في 30/9/2021) ، ولغرض الوقوف على ماتضمنه القرار نبحث في ذلك كالآتي:

اولاً: اصدرت المحكمة القرار المذكور انفاً بعد الدعوى التي اقامها جهاز مكافحة الارهاب ، ومضمون الدعوى أن رئيس مجلس الوزراء وجّه بتخصيص قطعة أرض لغرض توزيعها لمنتسبي الجهاز كقطع سكنية ، ومن خلال التدقيق في حيثيات القرار فإنها أشارت الى وجود مخاطبات بين مكتب رئيس مجلس الوزراء ومجلس النواب بشان هذا التخصيص مع أمانة بغداد والتي استمرت مدة طويلة،  وبعد ذلك أصدر مجلس النواب كتاباً تضمن اصدار امر نيابي بإيقاف هذا التخصيص وايجاد قطع أراض بديلة لتوزيعها كقطع سكنية على منتسبي جهاز مكافحة الارهاب تثميناً لدورهم في مقارعة الارهاب وهو الأمر رقم (105) لسنة 2021 ، وقد استجابت امانة بغداد لهذا الأمر ، وقامت بإيقاف الاجراءات بشأن إكمال اجراءات هذا التوزيع .

ثانياً: قامت المحكمة الاتحادية العليا بإدخال رئيس مجلس الوزراء اضافة الى وظيفته وامين بغداد اضافة الى وظيفته - اشخاص ثالثة - للاستيضاح منهم ، لاكمال تحقيقاتها على وفق النظام الداخلي للمحكمة الاتحادية العليا رقم (1) لسنة 2022 ، وقد استمعت لأقوال الممثل القانوني لرئيس مجلس الوزراء المتضمن اعتراضه على اصدار الكتاب - موضوع البحث - الصادر عن مجلس النواب ومرفقه الأمر النيابي ، إذ انه عدّ ذلك تدخلاً من السلطة التشريعية بعمل السلطة التنفيذية ، اما الممثل القانوني لأمين بغداد اضافة الى وظيفته ، بيّن ان دائرة موكله ملتزمة بتوجيه مجلس النواب ، رغم ان الامانة هي احد اجهزة السلطة التنفيذية و تضم دائرة قانونية ، وان المقتضى قانوناً ان يجر بيان الرأي منها.

ثالثاً: أسست المحكمة الاتحادية العليا القرار ، على ان ما صدر عن مجلس النواب بموجب الامر النيابي يتعارض مع ماجاء بأحكام المادة (47) من دستور العراق لسنة 2005 ، المتضمن النص على أن ( تتكون السلطات الاتحادية، من السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية، تمارس اختصاصاتها ومهماتها على اساس مبدأ الفصل بين السلطات ) ، إذ ان مبدأ الفصل بين السلطات هو من المبادئ الدستورية التي أرسى أسسها النص آنفاً في العراق ، فكل سلطة لها اختصاصات محددة باحكام الدستور ويجب ان لا تمارس اي سلطة مهام السلطة الاخرى، انما أن تكون هناك رقابة متبادلة  ^([1])، وبينت المحكمة بعض اختصاصات السلطة التنفيذية من خلال بيان بعض اختصاصات رئيس الجمهورية ، ثم بينت اختصاصات مجلس النواب ، ومن المهم هنا الاشارة الى ان الفصل بين السلطات ( التنفيذية والقضائية والتشريعية ) لا يعني الفصل الجامد واستعارت المحكمة تعبيراً آخر هو الفصل المرن ، وحسناً فعلت إذ ان الفصل المرن يعني ان يكون هناك تواصل بين السلطات بما يؤدي الى تحقيق كل سلطة لمهامها ^([2])، كما بينت المحكمة ان ممارسة كل سلطة لسلطاتها لايعني ان تسعى الى الزام السلطة الاخرى بما  يصدر منها ، إلا اذا كان وفق احكام الدستور ، وهنا تبنت هذا الموقف بناء على ما صدر من مجلس النواب ومن الممثل القانوني الذي اوضح بان ما صدر من مجلس النواب هو بموجب صلاحيات المجلس، ورأت المحكمة ان تشكيل لجان للتحقيق من قِبَل مجلس النواب لايعني إلزام السلطة التنفيذية بتنفيذ توصيات هذه اللجان.

رابعاً: تبنى القرار توضيحاً مهماً يحب الوقوف عليه، ومضمونه ان اجهزة السلطة التنفيذية هي ليست اجهزة تابعة للسلطة التشريعية ، والقول بخلاف ذلك يعني خرق لمبدأ الفصل بين السلطات ، لممارسة مجلس النواب اختصاصاً لم يرد النص عليها باحكام الدستور وبينت المحكمة الفرق بين النظام السياسي وفق احكام الدستور النافذ، وبين بعض الانظمة السياسية الاخرى كما في الانظمة الديمقراطية المجلسية في اشارة الى دستور سويسرا الصادر سنة (1999 المعدل سنة 2014) ، اذ انه يتبنى الديمقراطية المجلسية ، والتي تعني جماعية السلطة التنفيذية  وتبعيتها الى السلطة التشريعية ولا تتبنى مبدأ الفصل بين السلطات  ، اذ تتبنى التدرج بالسلطة اي ان السلطة التشريعية تكون أعلى القمة في النظام السياسي ^([3]) ، ان ما تبناه القرار يعد توجيهاً الى اجهزة السلطة التنفيذية الى ان التوجيهات تصدر من السلطة العليا لكل جهة ، فالتوجيهات التي تصدر من السلطة القضائية  تعد نافذة وملزمة لتوابع هذه السلطة ولا يمكن ان تلتزم  بها السلطة التنفيذية أو التشريعية ، كما ان السلطة القضائية بجميع مكوناتها لا يمكن ان تلتزم بتوجيهات تصدر من السلطة التنفيذية أو السلطة التشريعية ، وهوما ينطبق على السلطة التشريعية ، من ثم فإن امانة  بغداد خالفت احكام القانون بالتزامها بتوجيه صادر عن السلطة التشريعية .

خامساً: لقد رسمت احكام القرار الحدود الدستورية لكل من السلطتين التنفيذية و التشريعية وحسنا فعلت ، إذ ان في موضوع الدعوى يعد تجاوز من السلطة التشريعية على اختصاصات السلطة التنفيذية ولذلك كان لزاماً على القضاء الدستوري ممثلاً بالمحكمة الاتحادية العليا ، ان يعيدها الى جادة الدستور اذا ماجنحت عن مهامها ، اذ ان المحاكم الدستورية، ومنها المحكمة الاتحادية العليا لم تعد تمارس وظيفتها بالرقابة الدستورية فقط على مخالفة احكام القانون الى نصوص الدستور، إنما تتعداه الى وظيفة انشائية أو توجيهية وهو ما يعد تطوراً  بمهامها ^([4])  ، وذلك يعد من صلب اختصاصها وفق احكام الدستور ، لا سيما ان بعض الاختصاصات الواردة باحكام الدستور تميل لرجحان كفة السلطة التشريعية ، عليه فإن المحكمة الاتحادية العليا كان لزاماً عليها ان تتصدى لما تراه تغولاً على صلاحيات السلطة التنفيذية وفقاً ماتراه موافقاً لأحكام الدستور والقانون ^([5]).

سادساً: سبق ان اصدرت المحكمة الاتحادية العليا قرارات عدة كما في القرار (142/اتحادية/2021) الصادر بتاريخ 2 /12 /2021 تضمن النص على أن ( مبدأ الفصل بين السلطات هو الاساس الذي يقوم عليه النظام البرلماني في العراق، وان وجود التعاون فيما بينهما ، لا يعني ان تتدخل اياً من السلطات الاخرى المقررة بموجب الدستور ، والقول بخلاف ذلك من شأنه الانتهاك من الحقوق والحريات المصونة دستورياً ...) ، وبنفس المضمون القرار (105/اتحادية/2011 ) الصادر بتاريخ 30 /1 /2012 الذي تضمن الحكم بعدم دستورية احكام المادة (4/اولاً) من قانون هيئة النزاهة والكسب غير المشروع رقم (30) لسنة 2011 ، التي تضمن تولي مجلس النواب تشكيل لجنة لغرض تعيين رئيس هيئة النزاهة ، ورأت المحكمة الاتحادية العليا ان ذلك يعد خرقاً لمبدا الفصل بين السلطات بموجب احكام المادة (47) من الدستور، وان اختصاصات مجلس النواب محددة بأحكام المادة (61) وليس لها ممارسة اختصاصات اخرى ، والقرار (26/اتحادية/2020) الصادرة بتاريخ 8 /6 /2021 ، وقد بينت المحكمة الاتحادية العليا باحكام القرار بأن الاختصاصات لكل من السلطات الثلاث محددة بأحكام الدستور ، ولايمكن الزام  أي سلطة باختصاص معين إلا إذا كان محدداً بأحكام الدستور والقوانين ذات الصلة ، إذ ان اختصاص السلطة التشريعية محدد بأحكام الدستور بصورة واضحة ، ولا يمكن ان تضيف لها اختصاص آخر بالزام السلطة التنفيذية بالقيام بعمل معين.

سابعاً: تعد نظرية الفصل بين السلطات من النظريات المهمة  في القانون الدستوري ، اذ ان اغلب الدساتير تنص عليها ، ويعد هذا المبدأ من المبادئ المهمة والذي  تبناه الفقيه (جون لوك John Locke ) كما بيّن ذلك بكتابه الحكومة المدنية ^([6])  ، ومن ثم  تبنى (مونتيسكيو   Montesquieu) هذه النظرية بصورة مفصلة ، واذا بحثنا في هذا المبدأ فإن الفقيه (  أفلاطون   Plato )  بكتابه القوانين بيّن ضرورة وجود سلطات تمارس وظائف بصورة مستقلة مع التعاون بينها ^([7])، ومن بعده  الفقيه (جون لوك) ولكنهما لم يتبنيان الفصل بين السلطات كما تبناه  (مونتيسكيو)الذي بيّن ضرورة وجود السلطات الثلاث ، وان لاتكون بيد شخص واحد ، لأن ذلك مدعاة الى الاستبداد ودعا الى وجود السلطة التشريعية والسلطة القضائية ، لذلك فإن أفكاره أقرب الى التطبيق لهذه النظرية المهمة  ، لأنه لا يمكن ان توقف سلطة أو قوة إلا بسلطة اخرى (Le pouvoir arrête le pouvoir) ^([8]) ، ومهما قيل عن انتقادها كونها تؤدي الى تقطيع جسد الدولة فإن ما يتحقق من ترسيخها يعد ركناً مهماً في بناء دولة القانون ^([9])، ثم تبنت هذه النظرية الدساتير القديمة ، ومنها أول دستور مكتوب وهو دستور الولايات المتحدة الامريكية  الصادر سنة 1787 والذي تبنى الفصل بين السلطات لأول مرة ^([10])   ، وان كان الدستور الامريكي عندما أخذ بالفصل بين السلطات لم ياخذ بالفصل كما تسير عليه أغلب الدساتير التي تنظم هذا المبدأ المهم ، ولعل من أهم ماطرحة (مونتيسكيو ) هو الحكومة المعتدلة التي تؤمن قدراً من الحرية في التعامل مع الافراد والتي يسود فيها العدل ^([11])، لذلك فإن مبدأ الفصل بين السلطات وبحسب ماجاء بقرار المحكمة الاتحادية العليا - موضوع هذه الدراسة - يعني ان تمارس كل جهة اختصاصاتها المحددة لها وفق احكام القوانين ذات الصلة بنفسها ، وان السلطات الاخرى ليس لها ان تمارس هذه الاختصاصات ، ولا ان تحل محلها، وليس لأي سلطة العلوية على السلطة الاخرى ، ولعل المحكمة الاتحادية العليا وضعت أو رسمت حدوداً لكل سلطة، وقد تبنت بعض المحاكم الدستورية هذا النهج،إذ جاء بقرار للمحكمة الدستورية في مصر التاكيد على ذلك بالعديد من قراراتها ^([12])، عليه  فإن المحكمة الاتحادية العليا بهذا القرار كانت حريصة على ان تحدد اختصاص السلطة التشريعية وفق احكام الدستور، وان تمارس اختصاصات محددة لها وليس لها ان تمارس اختصاص يعود الى السلطة التنفيذية ، ومن ثم شرعت المحكمة الى تعداد إختصاصات السلطة التشريعية من خلال تعداد مهامها وفق احكام الدستور ، وهنا ارادت المحكمة ان تبين امكانية السلطة التشريعية مراقبة عمل السلطة التنفيذية من خلال سلطة الاستجواب وهو حق لها بموجب احكام الدستور والقوانين والنظام الداخلي الذي ينظم عملها ، وبينت كذلك أنه ليس على اجهزة السلطة التنفيذية ان تقوم بالاستجابة لما يصدر من السلطة التشريعية من توجيهات فهي ليست احد اجهزة السلطة التشريعية ، إذ ان وظائف السلطة التشريعية محددة باحكام الدستور^([13])، وحسناً فعلت إذ ان المحكمة الاتحادية العليا تعبر عن إرادة الشعب ، ولا يمكن الاعتراض على ارادة الشعب كما انشئت المحكمة العليا في الولايات المتحدة الامريكية عام 1789، من خلال نص الدستور الذي اتفق عليه الاباء المؤسسين  للولايات المتحدة الامريكية ، من ثم فإن الدستور من اوجدها وهو ماينطبق وتشكيل المحكمة الاتحادية العليا في العراق ، ولذا فإن ممثلي الشعب الذين اشتركو في صياغة وتشريع اول دستور بعد عام 2003 ، بعد تغيير النظام السابق وافقوا على انشائها من خلال نص المادة (92) من الدستور ^([14])  ، علماً ان قرارات المحاكم الدستورية في اغلب الانظمة الدستورية تبين الحدود الدستورية لكل سلطة من السلطات بما فيها السلطة القضائية ، وان لاتمارس إلا اختصاصها المحدد على وفق احكام الدستور ، إذ أن الفصل بين السلطات يشمل السلطات الثلاث ، وبينت المحكمة الاتحادية العليا في احد قراراتها ذلك بالنص على (...ومن ثم وجود قانون لتنظيم القضاء أمر منطقي وهو يتفق مع القاعدة العامة باختصاص السلطة التشريعية بسن التشريعات ، وتمثل هذه السلطة تدخلاً ايجابياً من قبل المشرع ، ولكن هذه السلطة يجب ان تكون مقيدة بحدود وضوابط معينة يجب على المشرع مراعاتها والالتزام بها ولا يكون تدخله في هذه الحالة سلبياً ويمس مبدأ الفصل بين السلطات واستقلال السلطة القضائية ويجب ان يقتصر عمل المشرع في نطاق الاطار التنظيمي والذي حدده الدستور)  ^([15]).

 ثامناً: بعد ما بينا موقف المحكمة الاتحادية العليا ، فإننا نرى ان المحكمة تبنت قي قراراتها الاخيرة اتجاهاً  مهماً وهو مراقبة عمل السلطة التنفيذية و التشريعية وتقويم عملها وارجاع اي سلطة  الى مسار اختصاصها وفق احكام الدستور ، لقد اصبح للقضاء الدستوري دوراً مهماً في رسم الحدود  لكل سلطة ، فلم يعد دوراً لتقرير مطابقة النص المطعون به لأحكام الدستور من عدمه ، إنما دوراً يتعدى ذلك الى التأكيد على القيم العليا السياسية والاجتماعية في الدولة ،  فقد اصبح دوره انشائياً ومؤثراً  في مختلف المجالات العامة ، وهو ما يُعد أمراً جديداً على الحياة السياسة والدستورية في العراق ، لما للقضاء الدستوري والممثل بالمحكمة الاتحادية العليا من دور كبير في هذا المجال بغية تقويم ورسم الحدود الدستورية للسلطتين التشريعية والتنفيذية  ^([16]).

 

المصادر

1.    سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية، دار الفكر العربي، القاهرة، 2006
2.    د.عدنان عاجل عبيد، القانون الدستوري، ط2، مؤسسة النبراس للطباعة والنشر والتوزيع، النجف الاشرف، 2013
3.   د.علي يوسف الشكري، د.عامر عبد زيد الوائلي، د.مصطفى فاضل الخفاجي، مبدأ الفصل بين السلطات في الفكر السياسي الحديث، مجلة مركز بابل للدراسات الانسانية، مجلد 7، العدد2، 2017
4.  ينال عطا الله ابو درويش، الفصل بين السلطات دراسة فقهية مقارنه بالقانون ، مجلة جامعة الحسين بن طلال، المجلد 3، العدد1، 2017
5.  هشام جليل ابراهيم الزبيدي، مبدأ الفصل بين السلطات وعلاقته باستقلال القضاء في العراق، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية الحقوق ، جامعة النهرين، 2012
6.   د.غني زغير عطية محمد، فصل السلطات في الدساتير العراقية ، مجلة القانون للدراسات والبحوث القانونية، جامعة ذي قار، المجلد 2016، العدد13، 2016
7.   د.جميلة الشربجي،  الدور السياسي للقضاء الدستوري، مجلة جامعة دمشق للعلوم القانونية، المجلد 2، العدد2، 2022
8.   د.مجدوب عبد الحليم ، مبدأ الفصل بين السلطات وجوره في حماية حقوق وحريات الافراد، مجلة دفاتر الحقوق والعلوم السياسية ، المجلد 2، العدد1، 2022
9.   انظر د.عاصم حاكم عباس الجبوري، د.حاكم فنيخ علي الخفاجي، سمات النظام القضائي الامريكي ومبررات تشكيل المحكمة العليا عام 1789، مجلة مركزبابل للدراسات الانسانية ، المجلد 7، العدد1، 2017
10.     مدينه ايوب احمد، الحقوق السياسية للاقليات وضمانات ممارستها، رسالة ماجستير مقدمة الى جامعة الشرق الادنى، كلية الحقوق، 2021